排污许可制度是依法规范企事业单位排污行为的一项基础性环境管理制度，是我国生态文明制度建设的重要举措。2017年7月，火电、造纸两个行业已率先完成排污许可证的核发工作，进入监督检查阶段。按照国务院通过的《控制污染物排放许可制实施方案》的要求，2017年完成《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》重点行业及产能过剩行业企业排污许可证核发，2020年全国基本完成排污许可证核发。

　　与排污许可制度改革实践的快速发展相比，排污许可的立法工作略显滞后。《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》虽然都明确规定实施排污许可，但是对于如何实施排污许可并没有做出具体的规定。2017年7月，环境保护部就《排污许可管理办法（征求意见稿）》面向社会公开征求意见，力求在2017年年底之前完成关于排污许可的部门规章的制定工作，为排污许可的实施提供依据。

　　通过部门规章作出具体规定有利于排污许可制度的实施，但因排污许可制度涉及为排污单位创设新的法律义务和法律责任，涉及行政审批制度改革、部门权责调整、排污权交易等多领域、多部门事项，已超出部门规章所享有的立法权限范围。因此，笔者认为，应通过法律或行政法规等更高位阶的立法进行规定。鉴于法律的制定与修改程序复杂，而排污许可制度改革实践的立法需求又比较迫切，因此，通过制定新法或修改现有法律对排污许可制度进行规定并不现实，不具有可行性。

　　鉴于上述原因，笔者建议，可在制定部门规章的基础上，由国务院制定行政法规来对排污许可进行规定，以解决法律未规定而部门规章又无法规定的问题，这也是《大气污染防治法》和《水污染防治法》赋予国务院的立法义务的要求。国务院制定的行政法规可称为《排污许可管理条例》，以表明此条例是对上位法律设定的许可所作的实施性规定，即执行性立法而非创制性立法。

　　笔者认为，《排污许可管理条例》的制定应重点解决以下几方面问题：

　　一是明确排污许可的适用对象。排污许可主要适用于大气和水污染物，固体废物、噪声等污染因与大气、水污染物在性质上存在较大差别，当前不宜在国家层面对其是否纳入排污许可管理进行统一规定，可授权地方根据各自情况自行规定。通过总结地方实践经验，再决定是否以及如何将固体废物、噪声等其他污染物纳入排污许可管理。同时，对于适用排污许可的具体排污单位，也需根据排污单位的具体情况进行甄别。

　　二是明确排污许可的许可条件。许可条件应综合考量环境质量、实践经验、技术水平、公平、效率等多方因素，既要避免许可条件过于宽松导致环境质量恶化，也要防止许可条件过于严苛或随意增加许可条件而侵害排污单位的合法权益。

　　三是明确排污许可的实施主体。在确定实施主体时，不应简单地实行“谁核发、谁监管”的原则。可将核发与监管两个环节进行适当分离，保持与审批制度改革和环保垂改的衔接，同时允许地方结合自身情况进行适当创新。例如，增加属地监管原则，由最接近排污单位的环保部门进行监管，以保证监管效率。

　　四是明确排污许可的实施程序。条例的制定须对排污许可证的申请、受理、审查、决定、变更、延续等各阶段的程序问题作出明确规定，以规范排污许可制度的实施过程。同时，在设计排污许可实施程序时，还应将公众参与原则融入其中。

　　五是明确排污许可证的内容。排污许可证的内容直接关涉排污单位的权利和义务，必须经过法律或行政法规的确认才能保证其合法性。

　　六是明确违反排污许可的法律责任。违反排污许可的行为主要包括两种类型：无证排污行为和违反排污许可证进行排污的行为。条例应针对不同的违法行为确定不同的法律责任，并且责任的规定应具体明确，以便于法律的适用。

　　除此之外，《排污许可管理条例》还需解决排污许可与环境保护相关制度的衔接问题。作为环境保护领域的核心制度，排污许可制度必须与现有的环境影响评价制度、总量控制制度、排污收费制度、排污权交易制度、环境税制度等相关制度进行紧密衔接，避免制度之间互相脱节甚至冲突。《排污许可管理条例》的制定要严格遵守上位法的规定，充分总结和吸收部门规章的立法经验和排污许可制度改革的实践经验，确保立法的合法性和科学性。

　　习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议上明确强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”实施排污许可制度是我国环境保护领域的重大改革，必须于法有据。因此，应尽快启动《排污许可管理条例》的立法工作，以形成法律、行政法规、部门规章为一体的排污许可法律体系，为排污许可的实践提供法律依据和指引。